大量人口导入对城市管理挑战的研讨

进入21世纪，城市发展的新情况和行业改革的新趋势，已把城市管理事业引领到一个新的发展阶段。尤其是随着我区城市人口的大量导入，城市管理与执法面临着许多新课题。如何有效缓解人口导入给城市管理负荷带来的压力，通过有力、有序、有效地管理，解决市容与繁荣、保护市容环境与加快城市化进程之间的种种矛盾，最终实现环境与经济发展、人口导入的和谐互融，实现社会效益、经济效益、环境效益三者的最优化，我局专门成立了课题调研小组，对全区外来人口对城市管理的影响以及存在问题进行了专题调研，现将调查情况阐述如下：

一、人口导入对城市管理的影响

1、基本情况

我区流动人口现状大致呈现三个特点：一是流动人口流入量逐年增多。据有关资料显示，2000年，我区外来流动人口为11.22万人，截止到2004年12月，登记在册的外来流动人口已经达到42.67万人。外来人口数量正迅速接近本地常住人口数量。二是外来人员流动速度和比例相对较高。据区外管办统计，外来人员居住3-12个月的有167356人；2年以上的有83755人；3年以上的有25752人；4年以上的有23204人，一年以内的就占了整个外来人口的56%，可以说，流动非常频繁；三是外来人员素质相对较低。流动人口大多来自于不发达地区或贫困山区，普遍文化程度不高，大部分流动人口的文化程度在小学和初中之间，其中文盲也占不少比例，由于文化素质和受教育不多的影响，法制意识较为淡薄，更无从谈起环境意识。

2、导入人口的来源

在日常的城市管理中，根据我们的粗略统计，现有我的导入人口主要分为三类人。一类是投资商，这几年到我来投资、办厂的人开始多了起来，但是，从数量来看，这些人并不是很多。从城市管理的角度来看，这类人由于整体素质较高，因此，在城市管理中违章的很少，但是由于他们对城市管理的要求往往很高，所以对我们提高城市管理水平和基础设施质量产生了较大的压力。一类是企业、建筑工地的务工者，这批人数量较大，是我外来人口的主体。还有一类是流动人口。他们往往是跟随企业、建筑工地的务工者一起来到我“淘金”的。但是，由于找不到工作，因此，到处流动。当前严重影响我市容环境且公然抗拒行政执法的阻力主要在这类人群中，由于他们流动性大，没有固定工作，因此，经常会“打一枪换一个地方”。其中，尤以新疆、西藏、三峡移民三类人员突出。据统计，在我城区从事无证经营活动的新疆人有六十多人。长期在我城区从事无证设摊、兜售自制药材、刀具、工艺品的西藏人有二十多人。

3、产生的影响

从表面上看，主要有三大现象。

（1）执法“老大难”难上加难。一是流动商贩多。仅城区就有2000余个，动态性较强，管理比较无序，导致违法事件多有反复和回潮、违法者与执法队员玩“猫捉老鼠”或“打游击”，很难标本兼治；二是特殊群体矛盾多。执法行动中发现新疆人、西藏人和三峡移民中存在普遍的乱设摊和无证经营等现象，然而对特殊群体的政策保护被其中一部分人当作抗拒执法的保护伞，动辄以上访相威胁，藐视法纪、暴力抗法的现象时有发生。

（2）执法新问题层出不穷。外地个体小商小贩原本以独立经营为主，现在逐步与地方帮派结伙成行，形成相互支援、相互支持的局面以抗拒执法。

（3）执法环境时有反复。部分市民对城市管理工作缺乏理解和支持，法律意识和权益意识不强，对违反城市管理法律、法规的行为的危害性认识不足，导致在执法环境中经常会有所反复：一方面对违法行为带来的行路难、环境污染等问题颇为愤慨，但另一方面对受处罚的违法违章者又抱有同情“弱者”的心理，有的甚至是一边举报、一边起哄，影响了执法工作的顺利开展。

从深层次分析，我们认为主要还是由于人口的大量导入导致城市管理成本的上升。我们的城市，原本是按照50万人口设计的，现在外来人口基本与当地人口相当，实际上“盘子”翻了一翻。相应的城市管理效能和承载量无法应对大量人口的负荷。再加上现行的法律法规跟不上快速发展的城市化进程和人口导入产生的新问题，才产生了前面提到的城市管理中经常出现的问题。

二、当前面临的形势

一是面对工作定位上的挑战。我区目前正面临着外来人口的不断导入、城乡二元化结构的不断打破、市民环境质量要求的不断提高等新形势，容不得我们有丝毫的松懈。长期以来形成的市容、城管执法属于简单劳动的观念，使得整个行业的科技含量太低，缺少懂得现代城市管理的人才。在工作定位上，我们一定要把国际化、市场化、法制化、信息化的要求具体落实到工作措施、工作流程上去。同时，要积极提高我们的工作能力。今后的城市管理要求我们要从具体的、直接的业务管理，到以规划、法规、科技、宣传等宏观的、间接的管理转变。

二是面对工作机制上的挑战。2004年7月，我区初步建立了综合执法机制，但是执法力量没有得到直接的改观。区属各镇市容中队在去年脱掉服装后无法正常行使管理职能，而新队伍迟迟未能组建到位，造成近一段时间以来事实上的执法真空，致使各地原本遏制住的一些马路菜场重新兴盛起来，后续管理难度很大。而在城区街道，长期在一线执法的城管队员不到40人，人手严重不足，面临欲管无力的尴尬局面。另外，由于没有把综合执法部门的人员归并在一起，导致目前还是“牌子挂了，执法各管各“的局面，执法权力分散、保障乏力。

三是面对工作方法上的挑战。由于工作定位、工作机制上的转变，决定了我们的工作方法必须随之改变，这就需要我们打破传统观念的束缚，探索新的工作方式。目前看来，市容管理还未彻底摆脱被动局面，包括我区在内的市容管理还处于各种举报信、人民来访的穷追猛打之下。城市管理中的一些瓶颈顽症，如占道经营、黑色广告等城市“六乱”仍然屡治不止，严重影响了市容环境。应该说，在变被动的事后执法为主动的事前管理方面，我们作了大量的工作，但是工作深度、广度、力度还有待改进，要有根本性的措施和办法来摆脱目前这种局面。

三、相应建议

跳出系统看行业，跳出行业看全区，把市容管理、城管执法放到上海乃至全国的背景中，站在全局高度来认清形势，我们可以形成对新时期城市管理执法形势的基本判断：

一是综合化是城市管理的新趋势。作为一项开放的、动态的社会系统工程，在城市发展不同的阶段，城市管理必然反映出不同特点。就当前的发展来讲，在实现社会整体转型的过程中，城市管理对象具有更多样、更复杂而且异质性强的特点，各经济和社会主体都有各自不同的功能和利益要求，而城市发展目标的整体性决定了城市的整体功能和利益必须是统一的。这就要求城市管理要在全局、整体利益上统一起来，跨行业、跨地区，实现全社会覆盖、全方位管理。从这个意义上来说，包括市容管理在内的城市管理需要实现从过去单打一的方式到协调相关管理部门共同合作的转变。

二是人本化是城市管理的新支点。城市的管理对象是人，服务对象也是人，人与城市的关系，是辩证的统一。新时期我们大力倡导“人本原则”，更强调以人为中心实施管理。城市管理要始终坚持这一原则，从关心、培养、引导的角度出发，为人们不断创造改善居住环境和生活环境质量，不断提高市民素质。在工作上，以人民群众的需求为支点，高度重视解决人民群众关注的热点、难点问题，如环境脏乱差等。

三是体系化是城市管理的新特点。当前，行业综合改革全面推进，在城市管理方面，整体上，我们正力图构建行政管理体系、市场运行体系、社会参与体系“三大体系”；具体实施上，我们需要通过分级管理体系的建立使城市管理真正纵向到底、横向到边，管理效力全覆盖。统一管理体系和分级负责体系的建立和完善，需要我们从零碎的思考和做法转入整体的研究和部署，在事权下放、市场机制、统一监管等方面做深入探讨和实践。

四是统一化是城市管理的新格局。在城市市容管理方面，逐步实现管理和执法合一，建立“大市容、大环境、大卫生“的格局是一项全新的工作，但对城市管理来说是一个非常好的抓手。通过这种结合，某些矛盾在日常管理中就可以化解，而执法中所反映的深层次问题也可以通过日常管理予以逐步解决。

面对摆在我们面前的挑战和问题，在城市管理日常工作中，我们要以妥善处理五种关系为中心，积极推动城市的整体发展。一是妥善处理好市容与繁荣的关系，既要堵又要疏；二是妥善处理好改革与发展的关系；三是妥善处理好创新与稳定的关系，既要讲稳定，又不能前怕狼后怕虎，固步自封；四是妥善处理好突击与长效的关系；五是妥善处理整合社会资源与挖掘自身潜力的关系。具体措施我们有如下思考：

（一）进一步理顺城市管理现行体制

健全城市管理体制，当前要突出解决好三个关键问题：

一是权责一致的问题。城市管理必须责权相等、责权一致。责大权小、有责无权都会使城市管理机构有名无实，难以履行好职责；而有权无责、权大责小，则会造成权力虚设和执法随意性。两种状况都会影响城市管理的效率。权责不一致是很多城市都存在的问题。可喜的是，目前，以块为主的属地化管理已经得到了比较普遍的公识。可以预见，城市管理发展的趋势必将是重心逐步下移，权责向区、街转移，市有关部门将从微观管理转向宏观管理，重点把握好事关全局的原则性问题。

就我区下阶段的工作来看，有两个突破点：一是加强市容环境网格化管理。加快执法队伍组建步伐，尽快建立起各镇、街道、园区区域内的城管综合执法队伍，实现编制到位、车辆装备到位，在此基础上，划分管理区，确定重点管理点，全面进行网格化管理。二是加强市容环境卫生责任区制度落实。我们将进一步探索“管理机构、执法部门、作业部门、责任区单位”四位一体的管理机制，通过创新“三静三动”的操作形式（“三静”是指责任单位日常自律、作业单位日常保洁、管理部门日常管理，“三动”是指责任单位动态监督、管理部门快速处置、重大活动集中整治），以责任区建设为抓手构筑长效管理机制。

二是重规划和建设、轻管理的问题。城市规划是城市在一定时期的发展目标和计划，是城市建设的综合部署。城市建设是城市管理的物质基础和保证。从三者之间的关系看，规划是龙头，建设是基础，管理是核心。没有科学的规划，良好的基础设施，城市管理就难以实施。规划靠建设来实施，而管理是建设的延续，没有严格高效的管理，再好的基础设施也不能实现规划目标。因此，加速城市发展，必须把城市管理放在更加突出的位置，确保必要的投入，只有将城市管理负荷降下来，才能发挥效能。

三是部门之间的配合问题。城市管理中专业执法部门较多，有行政执法职能就要成立执法队伍，不仅政出多门，而且横向配合与衔接一直是一个薄弱环节，这又在很大程度上体现了城市管理的效能。按照城市管理内在统一性的要求，加强综合管理势在必然。从目前的法律依据和实践看，综合管理应着重强化综合管理机构的协调权威，同时不能放松各专业执法队伍的执法。我区城管大队的成立体现了这一要求，但是还远远不够。下一步，城管大队将继续坚持执法与管理互相渗透、互相融合，重点配合市容综合管理试点工作的开展，进行市容环卫薄弱环节的专项整治，争取遏制跨门营业和乱设摊等顽症在部分区域取得突破；有步骤地参与或推进拆违工作，控制新的违法建筑的出现。各部门之间也要进一步加强交流和协作，联合进行小范围的专项整治，争取扫除城市顽症。

（二）不断完善城市管理市场化运行机制

在市场经济条件下，既要继续加强政府行政管理这只“看得见的手”，又要按照市场化的原则，把市场机制引入城市管理，更多多地用经济手段解决一些具体问题。如烟台等城市改革环卫管理机制，实行政企分开，拍卖道路保洁权，不仅节约了费用，更重要的是大大提高了工作质量和效率，政府也省了心，可谓一举多得。广州市改革“门前三包”制度，成立专门的队伍，有偿服务，彻底解决了以往街道和居委会只收费不管理的弊端。事实证明，市场化是城市现代化管理的有效形式和发展方向。我们也要借鉴先进的改革经验，用市场的观点、产业的观点来推动和促进城市管理事业的发展，政企分开，政事分开。在初步完成市容环卫行业事转企工作的基础上，我们将继续加强市容环卫体制改革力度，探索建立企业化的内部用工、人事、收入分配制度，明晰市场经济下市容环卫行政管理、社会管理和市场主体三者关系，重塑市容环卫行政管理框架。

（三）进一步严格依法行政

城市经济要活，但城市管理要严。城市“三分建、七分管”，一层意思是说城市管理的重要性，另一层意思就是说明城市管理的难度。因此，城市管理必须严格依法行政，严管重罚。严格管理要体现在三个方面：

一要严在制度上。要加强城市管理法制建设，建立一套系统、规范的城市管理法规体系，要能够基本覆盖目前城市管理的方方面面，同时又要具备较强的可操作性。从规章制度这个源头上堵塞各责任单位之间管理脱节的漏洞，减少扯皮，做到事有人管、职责明确、权责一致。

二要严在落实上。“徒法无以自行”，法律法规贵在落实，再好的法规不能落实到位也等于一纸空文。城市管理就是对正常有序行为的服务，对违章违法行为的惩处。管理的作用就是遵法、守法、护法，有章必循，有法必依，管理出秩序，管理出成果，管理出效益，管理长正气。要通过严格依法管理，坚决维护法律的严肃性和政府的权威，为城市各项工作健康发展提供保障。

三要严在监督上。城市管理对象的复杂性，决定了管理过程的复杂性。由于城市管理的方方面面都不同程度、不同环节地存在一些执行中的具体问题，如执法人员的执法素质、部门之间的配合与工作衔接，必须靠强化经常性的督促、检查和考核，切实解决各种有法不依、有令不行、执法不到位、以罚代管和扯皮推诿的具体实施行为，保证管理的落实力度。

（四）不断提高综合管理水平

第一，要不断推进管理资源的社会化。通过不断扩大城市管理中的公众参与度，实现管理重心下移。要加强协管员、志愿者队伍的指导和建设，发挥其协助管理的作用，要加大宣传力度，创新宣传载体，培育居民自我教育、自我约束、主动监督的环境意识。利用全市市容环卫行政框架的整合，条块结合，形成合力，实现集约化管理。总之，最终能够通过调动起他们的积极性，改变他们惯有的意识模式，把他们融入到我，真正达到形成与我人融为一体的和谐社会的目的。

第二，要不断推进管理手段的科技化。今年，我们在固体废弃物处置方面，将按照“减量化、资源化、无害化”原则，全面启动西部垃圾填埋场建设工作，按照健康城区的要求，继续开展小区垃圾分类收集、特种垃圾收运处置等工作，抓好源头投放、中间回收、末端分拣三个阶段，发展废弃物循环经济，确保城区和农村垃圾分类管理目标于年底基本实现。在市容保洁方面，加强对环卫作业车辆密闭化手段的研究，有效杜绝二次污染现象；合理增加环保型生态厕所的数量，减少对环境的影响。

第三，要不断推进管理体系的信息化。2005年我们的突破点有：一是覆盖我局所有执法、渣土作业车辆的gps管理系统，实现灵活调度，提高使用效率；二是完善现有的城区灯光集控中心和市容监控中心设施，推进二期工作，扩大日常管理覆盖面；三是由定点监控向流动监控转变，采取流动监控车进行24小时不间断自动巡查，进一步提高监控效果；四是进一步搭建城管信息资源共享平台，提高办公效率，方便群众办事。

第四，要不断推进管理方法的柔性化。要把外来人员作为新我人的一分子，一视同仁，进一步完善24小时投诉处理机制，架起政府与群众沟通的桥梁；继续推进环卫文明板块创建，巩固行业创建成果；探索对审批、执法人员的业务监管，倡导文明行政；努力提升自身素质和形象，创新便民举措，从观念上和行动上逐步实现从社会管理者向公众服务者的转变，真正做到“民有所呼，我有所应”，打造服务型管理部门。