一、土地供不应求是中国经济发展中诸多矛盾的根源

近年来，土地供不应求严重制约着经济发展，并导致社会矛盾日益凸显。未来20年，我国将进入工业化、城镇化、农业现代化与信息化同步发展的加速时期，对土地的需求与日俱增，如果无有效措施缓解土地供不应求状况，各种矛盾可能进一步激化。

土地供不应求推高房价，高房价已经成为民生三大问题之首。从全国情况看，历年房地产用地供应偏紧，供地计划完成率始终在50%～60%，不少一线城市供地完成率不到50%。土地供应日趋紧张，地价推升房价，而房价反过来带来更高的地价，进入恶性循环。

土地供不应求导致一些地方政府强推“城乡建设用地增减挂钩”，在从农民的宅基地获得大量建设用地指标的同时，也制造了大量社会矛盾：强拆和“被上楼”事例时有发生，拆旧建新的补偿标准偏低，集体建设用地和宅基地的资产价值得不到合理体现，农民的耕作半径扩大、畜禽养殖收入减少、居住成本增加。

土地供不应求导致大量良田被占，危及粮食安全。1997年～xx年，全国耕地净减少1.23亿亩；xx年度,全国耕地减少532.7万亩。随着工业化和城镇化进程加快，如果不采取“开源”举措开发未利用土地，耕地减少状况将会进一步加剧。

土地供不应求制约经济平稳发展。当前我国经济发展面对严峻的资源约束，特别是新增建设用地指标不够用，导致建设项目难以落地。以河南省为例，每年批给的新增建设用地为25万亩左右，而根据河南自身的建设规划，其每年土地指标缺口在50万亩以上。xx年末，广受关注的周口市“平坟事件”，很大程度上是因为土地短缺。据悉，周口市平坟复耕增加的3万亩耕地，将可以“置换”出3万亩建设用地，其中1.5万亩用于建设机场。

二、开发利用未利用土地

我国未利用土地面积总计超过40亿亩，其中至少9亿—12亿亩适宜改造。综合各部门的数据，目前我国盐碱地数量在5亿亩—15亿亩之间；滩涂地为3000多万亩；沙化土地26.0955亿亩。只要改造其中的10%——20%，至少可以新增可利用土地3亿——6亿亩左右。全国的低丘缓坡土地约占土地总面积的 10%，与全国耕地保有量基本相当。那么，假设开发低丘缓坡土地中的5%，也有将近6亿亩土地，可以用于建设、生态或者农业。全国因工矿生产建设挖损、塌陷和压占废弃的土地约6000万亩，复垦可补充耕地的潜力为2300万亩。

以前，我国土地综合整治工程未包括盐碱地、滩涂、沙化地等未利用土地，与相关技术不发达有关。目前，盐碱滩涂沙漠地改造和低丘缓坡地开发，技术相对比较成熟，已有一定的开发基础。

近年来，宁夏“十一五”期间，工业项目共开发利用缓坡丘陵等未利用地22.5万亩；浙江“十一五”期间开发低丘缓坡78万亩。

我国已有多种可以有效改造盐碱地的技术，如国家863项目子课题、农业部984项目和善耕原公司合作项目“生物有机肥料生产技术”，国土资源部承担的国家 “十一五”科技支撑计划《盐碱地暗管改碱与生态恢复技术开发与示范》项目，等等。利用这些成熟的技术，吉林省xx-xx年共治理盐碱地66.67 万公顷，xx-xx年治理盐碱地46万公顷，“三北”地区已有20%的沙漠化土地得到初步治理，1000多万公顷沙化、盐碱化严重的草原得到保护和恢复。

随着未利用土地改造技术的不断成熟，改造成本大为下降。从目前的情况看，改造盐碱地大概每亩需要3万元—5万元，改造沙化土地的成本则更低，有些未利用土地改造成本甚至已经降至每亩几千元。低丘缓坡土地的改造，已经形成较好的资金投入机制。

只要严格开发条件，禁止开发“不可开发未利用土地”，如不可开发疏林地、不可开发裸地、不开发荒草地、湿地等，并对“可开发未利用土地”采取统筹开发利用模式，将充分协调建设用地、农用地和生态用地的关系，优化地类结构，保障生态与开发的统一。

三、改革未利用土地的模式与体制

在变未利用土地为可利用土地的过程中，要统筹兼顾增加建设用地、扩大农业耕地与生态用地。比如，改造的未利用土地中，25%为建设用地，15%为生态用地，60%为农业用地。

改造5亿亩土地的成本大概为15万亿元。建议在未利用土地开发方面，应以政策支持为主，出台政策引导各方力量，实现市场化运作，确保改造开发的经济效益和社会效益。

除了按照“谁开发，谁获益”的原则出台激励政策之外，由于可改造的未利用土地的分布不平衡，建议试点跨省“占补平衡”。从当前的情况看，跨省“占补平衡”的条件已经具备。首先，全国各地的土地管理部门已实现省以下垂直管理，只要政策设计严密、制度完善，土地指标的跨省域调用，各级土地管理机构一定能管实、管好。其次，多年来，省内跨区域的“占补平衡”，运行机制日趋完善，为跨省“占补平衡”的实施积累了成功的经验。第三，对于未利用土地开发而言，不存在以前禁止跨省“占补平衡”的要件，不会占用耕地和危及粮食安全，相反，由于“开源”而补充大量耕地，拓展了国土利用空间。

四、政策建议

1. 建议由土地主管部门会同农业、科技、林业及环保部门，就未利用土地资源的分布、分类、分级等进行调查和评价，建立未利用地数据库，评价未利用地开发为建设用地的适宜性和潜力，为未利用地利用规划和决策提供基础。监测未利用地变化情况，建立未利用地动态管理信息系统，纳入全国“一张图”工程识别。确定我国未利用土地开发的优先地区、限制区域和禁止开发区域。

2. 建议土地行政主管部门，统筹考虑未利用土地综合开发的用地计划、用地类型与空间布局，协调好未利用土地开发利用规划与主体功能区规划、城镇发展建设规划、生态环境规划、农业发展规划之间的关系，从未利用地的多用性出发，统筹协调未利用地转为农用地、建设用地和生态用地的比例，合理确定未利用地开发规模、步骤和区划。其中，针对属于国家重点发展区域且未利用地适宜转为建设用地的地区编制区域未利用地利用专项规划，服务区域经济发展；对东部、西部开发中的重点建设项目占用未利用地的计划指标予以倾斜。

3. 建议国家土地主管部门会同农业、林业、科技、环保等相关部门，指导成立全国和区域性的土地交易中心，制定改造土地交易规则，并明确要求改造土地实物区块、生态用地指标、建设用地指标等均需进入土地交易中心挂牌交易。

4. 建议土地行政主管部门牵头，会同科技、农业、财政、水利、林业等部门，设立未利用土地开发管理办公室，作为宏观管理部门，协调各部门关系，出台综合政策，指导和引导未利用土地开发工作。

5. 建议研究出台相关利益协调政策，调动各方积极性。低丘缓坡和盐碱滩涂沙漠地等未利用地改造实现的增量土地，使用者的使用年限可以从目前的50年延长到100 年，对用于农场、林地，可以“谁投资、谁整治、谁使用、谁收益”；社会力量开发出来的土地，用于占补平衡置换的土地指标，其出让成本和收益，在社会土地开发者与政府之间进行合理的分配；鼓励一些土地盐碱较重的城市和开发区以绿化工程等采购形式，支持社会力量整治盐碱地。

6. 建议调动省市地方政府的积极性：例如，对整治的土地，可60%用做耕地，15%用于生态，25%可以用于建设，进行占补平衡和增减挂钩，并且可以省内异地平衡和挂钩。但需谨防以土地开发为由，大规模圈占农村集体土地，从事商业性房地产开发经营。

7. 建议严格规范未利用土地改造的准入、过程监督和验收规程。

一是严格守住生态环境评估关口。气候、水资源等条件具备的地区，或者经由建设之后具备水资源等条件的地区，方可进行未利用土地开发利用；退耕还林（还草、还湖等）和湿地等地区，不宜进行未利用土地改造；未利用土地改造，要保障灌溉等配套条件，避免被改造土地的沙化、荒漠化等等；在进行未利用土地改造的地区，要配一定比例的生态建设；靠近城市的地区，进行未利用土地改造的，要划出一定比例的土地用于绿化。

二是建立严格的未利用土地改造标准体系，其中包括：根据低丘缓坡、沙漠、盐碱、滩涂和其他未利用土地的实际情况，以及结合农业用地、建设用地、生态用地的不同要求，对改造程序，改造后土壤质量、平整度等形成标准；对土壤改良剂和生产形成标准；对配套投资建设的水利和道路等形成标准；对生态和环境的影响提出标准。

三是严格防止造假和骗取建设用地指标的行为。防止未改造土地而谎报数据，通过“占补平衡”骗取建设用地指标；防止改造土地质量不到位，骗取建设用地指标；防止重复计算改造土地数量，骗取建设用地指标。